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警惕政府采购程序适用的“泛化”

中国政府采购招标网 发布时间: 2020年01月15日 08:47


一元左右的采购也要走政府采购程序。

  保险起见,集中采购目录以外且采购限额标准以下的项目一律启用政府采购程序。

  不采用政府采购的程序和方法,面对审计的审查,预算单位担心说不清楚。

  ……

  政府采购实践中,政府采购程序被扩大化使用的现象普遍存在。

  根据《中华人民共和国政府采购法》(以下简称《政府采购法》)第二条的规定,“本法所称政府采购,是指各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”,政府采购制度适用的范围包括主体范围、资金范围、标准范围和项目范围等。依据《政府采购法》第十八条的规定,“采购未纳入集中采购目录的政府采购项目,可以自行采购,也可以委托集中采购机构在委托的范围内代理采购”。立法原意为针对在采购目录以外且采购限额标准以下的采购,可以采取自行采购的方式进行,也可以适用政府采购程序进行,具体如何适用,由采购人依据具体情况自主决定。自行采购相对政府采购程序具有较强灵活性、采购效率高、成本低等优势。然而,在实践中,大量的集中采购目录以外且采购限额标准以下的工程、货物和服务(甚至一些单位采购一元以上的货物)都适用政府采购程序,造成采购效率低下与财政资金浪费等问题,政府采购制度适用泛化的现象不得不引起重视。

有因可循

  首先,目前我国对政府小额简易采购程序缺少法律规定。采购单位一方面担心具体采购人员在自行采购时出现腐败问题,另一方面担心审计或纪检来审查时财政支出缺乏程序依据。可见,政府采购演变成采购人规避或减轻责任的一套法律程序,变成了地地道道的走程序。不管采购人采购什么东西,即使是集中采购目录以外、限额标准以下的采购,也要依法履行政府采购程序,不考虑采购成本或采购绩效问题。本可采用自行采购方式进行采购的,为避免其与贪腐存在“瓜李之嫌”或者让违法采购披上合法的外衣,一律采用有法可依的政府采购程序。

  其次,一些地方政府或单位的强制要求泛化了政府采购制度的适用。很多地方财政部门建立政府采购统一电子商城平台,购买0元以上的产品都必须在平台上采购,由于电子商城平台中的供应商竞争不充分,很难实现物美价廉或物有所值。很多单位内部规定采购一定限额以上(如有高校规定1000元以上)的货物,由单位集中统一采购,5万元以上的必须进行公开招标。这些地方规定或单位内部规定,造成政府采购制度适用的泛化问题。

  最后,事后监管审查导向不合理。监管机关对政府采购程序审查偏向合规审查,而非效率审查或绩效审查。在政府采购中,程序合法是审查第一标准。只需程序合法就满足审查要求,对采购效率和采购成本重视程度不够。久而久之,以合规主义为基础建立起来的程序导向政府采购理念,在采购人思想意识中逐渐形成。于是,“能用政府采购程序的都走政府采购程序,能用招标程序的都走招标程序”,政府采购程序被泛化、公开招标被泛化。

消极影响

  第一,曲解立法本意。《政府采购法》规定集中采购目录以内或采购限额标准以上的应适用本法,言外之意是集中采购目录以外且采购限额标准以下的可以不适用《政府采购法》。各单位对目录之外、限额之下的采购对象可以“自行采购”,这才是符合法律规定的初衷。政府采购制度的过度泛化适用,显然是对《政府采购法》立法本意的一种曲解。这最终导致财政资金支出效率低下、成本高昂,采购人、使用人都不满意。

  第二,导致政府小额采购出现逆效率现象。从现实角度看,采购限额标准以下的小额采购具有采购数量多、次数频繁、单价低等特征,采用自行采购或简易采购程序等方式最为符合效率原则。若采购特殊商品,或者存在特殊情况,可以适用政府采购程序。若在政府小额采购中,采购人盲目适用政府采购法律制度,则会导致采购成本提升、采购效率降低等问题,最终拉长采购周期,无法及时满足采购需求,从而出现财政支出绩效低下的逆效率现象。

  总之,在政府采购程序被泛化适用的情形下,采购单位工作人员不具有提高资金使用效率的积极性。政府采购不是满足于“够用即可”,而是“不买对的,只买贵的”。加之,现有预算制度的不合理,采购人经常出现年底“突击花钱”或者“突击采购”,造成财政资金的极大浪费。

建言献策

  其一,建立简易采购程序,明确适用范围。一方面,以《政府采购法》修订为契机,在法律中增加简易采购方式。简易采购方式包括直接采购方式、定点采购等,让自行采购程序有法律依据,避免采购人在自行采购时有种“无法可依”的恐慌。另一方面,明确各种简易采购程序的适用范围。例如,多少金额以下可以适用简易采购程序,适用何种简易采购方式等。

  其二,由合规主义向结果主义转变,突出政府采购的绩效导向。政府采购程序有两种价值判断标准:程序导向和绩效导向。程序导向是程序合规主义的产物,坚持以程序合法合规为第一要义。而绩效导向以采购结果为最终评价标准,更符合效率原则。现行制度应改变采购人的关注重点,由程序合规转变为财政支出的绩效优先,加强政府采购绩效管理。对于小额采购,采购单位更应该注重采购绩效管理。当繁琐程序增加采购成本时,采购绩效肯定会受到影响。

  其三,监管部门转变监管思路,弱化程序合规问题。考核是标尺,考核和监管不变,采购人不可能转变采购行为模式。监管部门(包括主管部门、审计、纪检等)对自行采购的项目(或者以后适用简易采购方式的项目),应更注重采购结果的评价,强调财政支出绩效考核,弱化对程序合规的要求。

来源:中国政府采购报作者:天津工业大学法学院付大学 史博文

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